EPRÁVO – informace nejen pro podnikatele.
Novela nového stavebního zákona byla schválena Parlamentem.*
Nový stavební zákon aneb revoluce stavebního práva se (prozatím) nekoná.*
Podmínka výslovného vyloučení staveb v nezastavěném území obce.*
Zásady pro výstavbu – podstata, forma a účel.*
Novela nového stavebního zákona byla schválena Parlamentem.
Nový stavební zákon byl přijat a vyhlášen ve Sbírce zákonů jako zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon s účinností k 1. červenci 2023 (některá ustanovení nabyla účinnosti již dříve). Společně s ním byl přijat a vyhlášen tzv. změnový zákon č. 284/2021 Sb.
Nový stavební zákon si kladl za cíl zásadně zlepšit způsob povolování staveb. Jeho cílem bylo eliminovat většinu podkladových vyjádření a závazných stanovisek a přesunout úředníky stávajících stavebních úřadů, ale také odborných dotčených orgánů pod nově zřízenou státní stavební správu. Inspirace byla čerpána ze struktury katastrálních úřadů a cílem bylo, aby stavební úřady disponovaly takovou odborností, aby dokázaly rozhodnout o co nejvíce aspektech stavby takříkajíc „pod jednou střechou“. Tato integrace úředníků se ale nedotkla např. vybraných oblastí ochrany životního prostředí (typicky rozhodování v chráněných krajinných oblastech), památkové péče a požární bezpečnosti.
Nová vláda deklarovala od počátku vůli nový stavební zákon změnit, nezřizovat soustavu státních stavebních úřadů a realizovat potřebné změny ve stávající struktuře úřadů obcí a krajů v přenesené působnosti. To se podařilo a tzv. věcná novela nového stavebního zákona byla schválena Poslaneckou sněmovnou 24. 3. 2023 a Senátem 10. 5. 2023. Zajímavé je, že na poslední chvíli došlo k dohodě s opozicí, věcná novela doznala díky poslaneckým pozměňovacím návrhům značných změn, a byla přijata také drtivou většinou hlasů (161 hlasů ve Sněmovně a 61 hlasů v Senátu).
Účinnost nového stavebního zákona se odkládá o jeden rok k 1. 7. 2024 a pro vyhrazené stavby (tj. zejména dopravní a průmyslové stavby uvedené v příloze č. 3 nového stavebního zákona) již od 1. 1. 2024. Spolu s věcnou novelou byl přijat zákon o jednotném environmentálním stanovisku a zákon pozměňující řadu dalších složkových předpisů.
Státní stavební správa se ruší
Jak nová politická reprezentace deklarovala, působnost stavebních úřadů budou nadále vykonávat obecní úřady územních samosprávných celků (obce a kraje) v přenesené působnosti. Nová státní stavební správa tedy nevznikne.
Původně i podle novely mělo dojít k redukci počtu stavebních úřadů. Touto redukcí měl být vyřešen problém s malými stavebními úřady, v nichž působí pouze jeden nebo dva úředníci. Stavebních úřadů je nyní kolem 700 (počty se mění proto, že některé stavební úřady se nedaří personálně obsadit). Problém zejména jedno nebo dvoučlenných stavebních úřadů je nezastupitelnost úředníků v případě nemoci či dovolené nebo v případě přetížení novými případy. Nakonec ale dle prohlášení ministra Ivana Bartoše zůstane všech 694 stavebních úřadů.[1] Jejich počet a obvody stanoví Ministerstvo pro místní rozvoj svým prováděcím předpisem.
Zároveň nedojde k integraci úředníků vydávajících závazná stanoviska do stavebních úřadů. V tomto ohledu tedy zůstává situace v zásadě stejná jako dnes s jednou dílčí, ale podstatnou změnou, která zajistila dohodu mezi koalicí a opozicí, a stala se důvodem pro široký konsensus při schvalování novely. Bude-li totiž na úřadu obce s rozšířenou působností nebo krajského úřadu vydáváno více závazných stanovisek, úřad musí zajistit jejich spojení do jediného koordinovaného závazného stanoviska. To může mít několik pozitivních efektů. Především budou dotčené odbory nuceny koordinovat svá případná protichůdná stanoviska (tak aby např. požadavek odboru životního prostředí na úpravu stavby nebyl v rozporu s požadavkem odboru památkové péče). A protože zůstává v zásadě ve shodném rozsahu zachováno pravidlo, že při nevydání stanoviska platí fikce jeho vydání, může existovat větší dohled nad včasností postupu úředníků.
Z původní státní stavební správy zůstane pouze Dopravní a energetický stavební úřad („DESÚ“), který bude rozhodovat v prvním stupni o vyhrazených stavbách (typicky dálnice, velké elektrárny atd.). Odvolacím úřadem vůči DESÚ již bude Ministerstvo dopravy (ve vztahu k dopravním stavbám) a Ministerstvo průmyslu a obchodu (ve vztahu ke stavbám průmyslovým). Současné stavební právo tak bude disponovat třemi vrcholnými ústředními orgány, MMR, MPO a Ministerstvem dopravy.
Dotčené veřejné zájmy budou posuzovány odděleně od povolování záměru
Původním heslem rekodifikace bylo pravidlo „jeden úřad – jedno řízení – jedno razítko“. Toto pravidlo zachovalo i nové programové prohlášení vlády. Novela stavebního zákona jej však bez milosti opouští přesto, že deklarován je opak a MMR tuto tezi v marketingových materiálech využívá i nadále.[2]
Závazná stanoviska vydávaná dotčenými orgány mimo řízení před stavebním úřadem však budou ve skutečnosti zachována, pouze mají být vydávána maximálně koordinovaně. Nedochází ani k podstatné redukci podkladových stanovisek a vyjádření. Opouští se alespoň závazné stanovisko orgánu územního plánování podle současného § 96b stavebního zákona č. 183/2006 Sb. Od 1. 1. 2018 totiž stavební úřady nemohly samy posuzovat soulad s územním plánem, k tomu byl určen dotčený orgán na příslušném ORP. Nyní se stavebním úřadům tato pravomoc navrací. K tomu se přidává nové specifikum, a to tzv. jednotné environmentální (závazné) stanovisko.
Při hodnocení novely je třeba zvažovat, zda ji poměřujeme vůči současnému stavu podle starého stavebního zákona z r. 2006, vůči němuž stále představuje poměrně zajímavé zlepšení, anebo vůči již platnému, ale dosud neúčinnému novému stavebnímu zákonu, vůči němuž jde jednoznačně a ve všech ohledech o výrazné zhoršení.
Jednotné environmentální stanovisko
JES by mělo představovat jednotný podklad pro řízení podle stavebního zákona, a to k vyhodnocení vlivů záměru na vybrané složky životního prostředí a na životní prostředí jako celek. JES má integrovat vyjádření, závazné stanovisko nebo rozhodnutí vydávané podle složkových právních předpisů v oblasti životního prostředí. Do JES však nebudou zahrnuty úkony podle zákona o ochraně přírody a krajiny pro záměry ve zvláště chráněném území, jeho ochranném pásmu, evropsky významné lokalitě nebo ptačí oblasti a v případě záměru na území národního parku nebo jeho ochranném pásmu, kde budou i nadále vydávat jednotlivá závazná stanoviska Agentura pro ochranu přírody a krajiny a správy národních parků namísto „orgánu JES“.
Příslušným k vydání JES má být obecný orgán ochrany životního prostředí, jímž je nejčastěji obecní úřad obce s rozšířenou působností (ORP) nebo krajský úřad. Zákon zavádějící JES výslovně počítá s tím, že pokud bude pro vydání JES zapotřebí odborného podkladu, vyžádá si příslušný orgán odborné vyjádření příslušného dotčeného orgánu státní správy. Nejen že tedy JES představuje samostatnou vyčleněnou agendu, která měla být původně integrována do rozhodování stavebního úřadu, ale i pro získání samotného JES může být ještě potřeba získat podkladová vyjádření jiného dotčeného orgánu. Pokud tedy bude vydávat JES krajský úřad (např. proto, že se na místě stavby vyskytují chránění živočichové, přičemž se může jednat o relativně běžné druhy jako mravence, čmeláky nebo slepýše), může si vyžádat podkladové vyjádření od příslušného odboru životního prostředí na obci s rozšířenou působností nebo jiné obce např. k problematice kácení stromů, krajinného rázu, významných krajinných prvků apod.
Princip JES v zásadě spočívá v tom, že namísto toho, aby si stavebník opatřil dvě závazná stanoviska od dvou různých orgánů (typicky krajského úřadu a obce s rozšířenou působností „ORP“), nově mu postačí jen jedno. Pokud to ale orgán vydávající JES shledá jako „potřebné“ vyžádá si podkladové vyjádření od jiného. Obáváme se, že v praxi tato potřeba bude častá. Vzhledem k tomu, že získání podkladového vyjádření si vyžádá jistý čas, prodlužuje se lhůta pro jeho vydání o 30 dnů. Nově tedy činí lhůta 30 dnů, k ní se připočítává dalších 30 dnů v případě získání podkladového vyjádření a 30 dnů u složitých případů (celkem tedy 90 dnů, tj. v zásadě čtvrt roku).
Přepsání podkladového vyjádření si navíc vyžádá nová úřední místa. Dle RIA se má jednat o celkem 290 až 393,5 nových úředních úvazků.
JES, který je vlastně koordinovaným stanoviskem v oblasti životního prostředí, bude integrován do koordinovaného závazného stanoviska všech dotčených orgánů přítomných na ORP či krajském úřadu. Nastane tedy jakási dvojí koordinace. Z hlediska rychlosti povolování aktuální řešení zřejmě nic pozitivního nepřináší. Z hlediska funkční kvality ukáže na přínosnost až praxe.
Změny v procesním právu
Nadále tedy platí, že namísto současného územního rozhodnutí a stavebního povolení a mnoha dalších odvozených procesů bude nově vydáváno pouze jedno rozhodnutí o povolení záměru. Rovněž zůstal zachován důležitý princip plné apelace, podle kterého nebude moci odvolací stavební úřad zrušit napadené rozhodnutí a věc vrátit, resp. vracet stavebnímu úřadu prvního stupně, ale bude povinen vždy sám meritorně rozhodnout. To má odstranit dnes běžný procesní ping-pong mezi instancemi.
Změn doznala úprava černých staveb. Možnost legalizace černých staveb podle stávajícího stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.) byla velmi široká, čehož stavebníci často zneužívali. To se nový stavební zákon snažil omezit, nicméně nová regulace byla možná až příliš striktní a kontraproduktivní. Černou stavbu tak bylo možné legalizovat v zásadě jen tehdy, když ji stavebník realizoval v dobré víře, že disponuje příslušným povolením, popř. že je vůbec nepotřebuje (např. proto, že mu to sdělil stavební úřad). To jsme podrobně popsali a kritizovali, jelikož by bylo nutné odstraňovat i stavby, které by jinak byly zcela v souladu s právními předpisy, a které by ani nijak nezasahovaly do práv sousedů či do zákonem chráněných veřejných zájmů.[3]
Věcná novela požadavek na dobrou víru odstranila. Černou stavbu tedy bude možné legalizovat pokud:
- bude splňovat všechny požadavky na stavby; pokud by však nesplňovala některý z požadavků na umisťování staveb (např. odstupovou vzdálenost od sousedního pozemku), mohla by být realizována, pouze pokud by dotčená osoba (tedy např. soused dotčený blízkostí stavby) s jejím povolením souhlasila;
- stavebník uhradí pokutu za přestupek;
- stavba nebude vyžadovat rozhodnutí o povolení výjimky ze zákazů podle jiného právního předpisu.
Spolky opět budou účastníky povolovacího řízení
Nový stavební zákon byl založen na procesně efektivním řízení. Nevadila mu účast spolků v řízení, neboť považoval za vhodné vypořádat všechny námitky v jediném integrovaném řízení. I proto si kladl za cíl umožnit účast v řízeních také ekologickým spolkům, které toto právo od 1. ledna 2018 neměly. Ekologické spolky se doposud (tj. před tím, než měl nabýt účinnosti nový stavební zákon) mohly účastnit řízení o povolení záměru pouze v řízeních, které navazují na posuzování vlivů na životní prostředí (tzv. velkou EIA).
Vládní novela původně návrat spolků odmítla. Díky poslaneckému pozměňovacímu návrhu se však spolky vracejí mezi účastníky řízení, ale jen v případech, kdy se povoluje kácení stromů nebo uděluje výjimka ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů podle § 56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Soudní přezkum
I v oblasti soudního přezkumu je věcná novela krokem zpět oproti stávajícímu platnému znění nového stavebního zákona. Novela totiž degraduje procesní postavení stavebníka v řízení u soudu z plnoprávného účastníka řízení do pouhé osoby zúčastněné na řízení. Stavebník ani vlastník stavby, není-li sám žalobcem, již nebude účastníkem řízení se stejnými procesními právy jako žalobce, jak měl být podle platného znění nového stavebního zákona. Jako osoba jen zúčastněná na řízení bude mít méně procesních práv, než žalobce, který je odpůrcem jeho stavby, a m.j. tak nebude mít ani nárok na náhradu nákladů řízení, pokud se svou procesní obranou proti nedůvodné žalobě uspěje.
Závěr
Věcná novela nad rámec programového prohlášení vlády mění či ruší řadu benefitů a principů nového stavebního zákona. Jak vyplývá i ze samotného hodnocení RIA, tak opuštění těchto principů není odůvodněno lepším řešením, ale zejména jeho politickou neprůchodností po nástupu nové vlády. Ruší se dosud neúčinná institucionální reforma, nevznikne Nejvyšší stavební úřad ani nezávislá státní stavební správa po vzoru katastrálních úřadů. Stavební úřady zůstanou na všech obcích a krajích v přenesené působnosti, jako jsou doposud a se všemi známými negativy. Přijetí JES a s tím související multiplikace administrativní práce si navíc vyžádá potřebu vzniku nových úředních míst.
Pravidlo „jednoho razítka“ nebude v důsledku návratu k řadě podkladových aktů dodrženo, přestože MMR tvrdí opak. Nadále totiž zůstává zachována existence řady podkladových závazných stanovisek a vyjádření, která budou muset být zohledněna (přepsána) do rozhodnutí stavebního úřadu. Díky pozměňovacím návrhům ve Sněmovně došlo alespoň k integraci většiny podkladových aktů včetně JES do koordinovaného závazného stanoviska. Jeho limitem je však to, že integruje pouze akty orgánů, které jsou integrovány institucionálně v obecním úřadu obce s rozšířenou působností či v krajském úřadu. Dotčené orgány, které stojí v ně těchto úřadů, integrovány nebudou a jejich podkladové akty zůstanou i nadále samostatnými podklady pro navazující rozhodování stavebních úřadů. Samostatný zůstane i přezkum podkladových aktů.
Novela tak představuje podle našeho názoru krok zpět oproti stávajícímu platnému znění nového stavebního zákona, který se stal zákonem roku 2021. I po této ne zcela podařené novele však nový stavební zákon představuje zlepšení oproti současné právní úpravě v dosud účinném starém stavebním zákoně, a to zejména v procesní oblasti, v níž přináší jediný povolovací proces a princip plné apelace znemožňující dnes běžný instanční ping-pong. Jisté zlepšení oproti současnému stavu spatřujeme také v oblasti stavebního práva hmotného, nastavení soudního přezkumu a samozřejmě digitalizace.
Mgr. František Korbel, Ph.D.,
partner
JUDr. Jiří Buryan, LL.M., Ph.D.,
counsel
HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář
Florentinum, recepce A
Na Florenci 2116/15
110 00 Praha 1
Tel.: +420 255 000 111
Fax: +420 255 000 110
e-mail: office@havelpartners.cz
[1] „Sněmovna schválila změnu stavebního zákona“ dostupné >>> zde.
[3] Korbel, F., Buryan, J.: Co se stane s „černými stavbami“ po účinnosti nového stavebního zákona? Advokátní deník. Dostupné >>> zde.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
Mgr. František Korbel, Ph.D., JUDr. Jiří Buryan, LL.M., Ph.D. (HAVEL & PARTNERS)
07.06.2023
Nový stavební zákon aneb revoluce stavebního práva se (prozatím) nekoná.
Jak to začalo a jaký je aktuální stav
„Jeden úřad, jedno řízení, jedno razítko“ byla revoluční myšlenka, která provázela proces vzniku zákona č. 283/2021 Sb., stavebního zákona, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Nový stavební zákon“).[1] Ministerstvo pro místní rozvoj ČR se k uvedené koncepční zásadě hlásí i nadále a deklaruje ji ve svých tiskových zprávách.[2] Jaká je však realita?
Původní návrh paragrafového znění stavebního zákona rozeslaného k připomínkám dne 25. 11. 2019 se od následně přijatého a již platného Nového stavebního zákona značně liší. Původní návrh obsahoval 171 paragrafů, byl připraven odbornou skupinou bez politických vlivů a skutečně měl předpoklady naplnit výše uvedenou zásadu. Aktuální znění Nového stavebního zákona obsahuje celkem 335 paragrafů, jejich počet od původního návrhu tedy narostl téměř na dvojnásobek. Ačkoliv by se mohlo zdát, že tento nárůst zákonných ustanovení je způsoben rozpracováním jednotlivých institutů, některé zásadní instituty a změny byly paradoxně ze zákona úplně vypuštěny.
V této souvislosti považuji za nejvýznamnější ustoupení od deklarované zásady upuštění od záměru zřídit novou soustavu stavebních úřadů v čele s Nejvyšším stavebním úřadem. Ačkoliv se daný koncept osvědčil např. v případě samostatné soustavy katastrálních úřadů v čele s Českým úřadem zeměměřickým a katastrálním, kdy tato soustava funguje dle mého názoru efektivně a převážně dobře, v případě plánované soustavy státní stavební správy zde byla pro tento koncept absence politické podpory. Působnost stavebních úřadů tak budou i dle Nového stavebního zákona nadále vykonávat v přenesené působnosti obecní úřady základních a vyšších územních samosprávných celků (obcí a krajů). Nově však vznikne Dopravní a energetický stavební úřad, jenž bude v prvním stupni rozhodovat o některých vyhrazených stavbách (např. dálnice či elektrárny), přičemž odvolacími orgány vůči němu bude Ministerstvo dopravy ČR nebo Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR v závislosti na typu konkrétní stavby. Stavební právo tak bude nově disponovat třemi vrcholnými ústředními orgány, a to Ministerstvem pro místní rozvoj ČR, Ministerstvem průmyslu a obchodu ČR a Ministerstvem dopravy ČR. V tuto chvíli je otázkou, co tato situace v budoucnu přinese a zda v této souvislosti nebudou vznikat např. kompetenční spory mezi jednotlivými ministerstvy.
Je třeba rovněž podotknout, že Nový stavební zákon již byl před nabytím jeho plné účinnosti rovněž opakovaně novelizován, a to zákonem č. 195/2022 Sb., a následně zejména tzv. velkou věcnou novelou č. 152/2023 Sb. Uvedené svědčí o skutečnosti, že původní myšlenka volající po maximálním zjednodušení stavebního práva, a to ať již z hlediska institucionálního, tak z hlediska stavebního řízení a souvisejících procesů jako celku, byla postupně do značné míry opuštěna.
O tom, že veřejné stavební právo je v současné době od ideálního stavu velmi vzdáleno, nemůže být pochyb. Jedná se přitom o jednu z klíčových oblastí státní správy, která má zcela zásadní dopad do veřejného zájmu společnosti týkajícího se např. rozvoje obcí, ale i do soukromých zájmů fyzických
a právnických osob. O problémovosti předmětné právní oblasti svědčí rovněž skutečnost, v jaké míře se občané obracejí na veřejného ochránce práv. Stavebnictví je druhou největší oblastí, kterou se ombudsman zabývá.[3] Proto i k návrhu Nového stavebního zákona zasílala tehdejší ombudsmanka
Mgr. Anna Šabatová, Ph.D. Ministerstvu pro místní rozvoj ČR své připomínky.[4] Také statistiky týkající se např. průměrné délky stavebního řízení nevycházejí pro Českou republiku dlouhodobě nikterak přívětivě. Česká republika se v této statistice v roce 2019 dle Světové banky umístila na 156. místě z celkově sledovaných 190 zemí a v žebříčku nás předstihly i některé africké země, jako např. Uganda.[5] V roce 2018 se České republika umístila na 127. místě.[6] Nelze přitom očekávat, že v dalších letech by situace byla diametrálně odlišná. Je proto zcela zjevné, že oblast stavebního práva musí být v České republice zásadním způsobem změněna. K této změně by měl přispět také Nový stavební zákon.
Některé důležité změny, které Nový stavební zákon přinese
Jednotné environmentální stanovisko
Dne 5. 6. 2023 vyšel ve Sbírce zákonů zákon č. 148/2023 Sb., o jednotném environmentálním stanovisku a doprovodný zákon č. 149/2023 Sb. Uvedené právní předpisy navazují na Nový stavební zákon a také na již platný a účinný zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů.
Jednotné environmentální stanovisko (dále jen „JES“) by mělo představovat jednotný podklad pro řízení dle Nového stavebního zákona a mělo by sloužit k vyhodnocení vlivů záměru na vybrané složky životního prostředí a na životní prostředí jako celek. JES by tak mělo integrovat vyjádření, stanoviska a rozhodnutí vydávaná v oblasti životního prostředí dle jednotlivých speciálních právních předpisů. Uvedené však neplatí bez výjimky, kdy např. rozhodnutí dle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, týkající se zvláště chráněných území (např. národních parků, evropsky významných lokalit, aj.), bude i nadále vydávat Agentura ochrany přírody a krajiny ČR ve formě závazných stanovisek.
Věcně příslušným k vydání JES bude obecný orgán životního prostředí, kterým je zpravidla obecní úřad obce s rozšířenou působností nebo krajský úřad. Příslušný orgán však může v případě potřeby zaslat žádost správnímu orgánu příslušnému podle jiného právního předpisu, aby ve svém vyjádření uvedl, zda považuje záměr za přípustný a jaké podmínky mají být z hlediska jím chráněných zájmů zahrnuty do JES.[7] V tuto chvíli je tedy otázkou, nakolik zavedení institutu JES povede k urychlení stavebního řízení, když i pro vydání JES může být zapotřebí součinnosti více správních orgánů. Následná praxe ukáže, jak časté tyto situace budou a zda se nový koncept osvědčí ať již z hlediska rychlosti nebo alespoň z hlediska kvality rozhodování v oblasti ochrany životního prostředí.
Změny ve stavebním právu procesním
Pokud se jedná o změny v procesním právu, které Nový stavební zákon přináší, jedná se dle mého názoru o velmi pozitivní změny, které mohou značně zrychlit průběh stavebního řízení od jeho počátku až do vydání konečného pravomocného rozhodnutí ve věci. V zásadě lze říci, že procesní právo doznává v rámci Nového stavebního zákona nejvýznamnějších změn oproti stávající právní úpravě a tyto změny by tak mohly napomoci reformě stavebního práva.
V tomto ohledu považuji za nejvýznamnější zavedení principu úplné apelace v rámci odvolacího řízení. Toto nové procesní pravidlo bude v rámci stavebního řízení způsobilé zamezit za účinnosti starého stavebního zákona zcela běžné situaci, kdy v rámci stavebního řízení odvolací orgán zruší rozhodnutí orgánu prvého stupně a věc mu vrátí k dalšímu řízení. Nicméně účastníci se následně opakovaně odvolávají a v důsledku toho se řízení neúměrně protahuje. Takto nastavený systém navíc umožňuje nejrůznější obstrukční jednání. Tomu by se mělo nově zamezit a po zavedení principu úplné apelace bude dle Nového stavebního zákona odvolací orgán povinen vždy sám meritorně rozhodnout ve věci. V případě nesouhlasu s rozhodnutím odvolacího orgánu zde samozřejmě zůstává zachován soudní přezkum takového rozhodnutí.
Nový stavební zákon v rámci procesních změn opouští dnešní řetězení správních aktů a sjednocuje některá rozhodnutí v rámci stavebního řízení. Tak tedy např. místo současného územního rozhodnutí
a následného stavebního povolení (a případně dalších souvisejících rozhodnutí v závislosti na konkrétním skutkovém stavu věci) bude nově vydáváno jedno souhrnné rozhodnutí o povolení záměru.
Velmi významné z hlediska stavebního procesního práva je taktéž zavedení zákonných lhůt
a s tím spojených následků jejich nedodržení. I dle současné právní úpravy jsou správní orgány vázány lhůtami pro jednotlivé úkony, nicméně nedodržení těchto lhůt nemá žádné důsledky a oprávněná osoba se může bránit toliko prostředky proti nečinnosti správního orgánu a dožadovat se např. vydání rozhodnutí. Nový stavební zákon naproti tomu stanoví fikci bezpodmínečného souhlasného rozhodnutí v případě uplynutí zákonných lhůt pro vydání rozhodnutí.[8] Lhůta pro vyjádření nebo vydání závazného stanoviska k záměru je dotčenému orgánu stanovena Novým stavebním zákonem na 30 dnů a běží ode dne doručení žádosti nebo vyžádání stavebním úřadem. Tato lhůta může být prodloužena dotčeným orgánem až o dalších 30 dnů, je-li zapotřebí nařídit ohledání na místě nebo jde-li o zvlášť složitý případ. Fikce bezpodmínečného souhlasného rozhodnutí nicméně neplatí v zákonem stanovených výjimkách, kdy takto nemůže být např. nahrazeno JES.
Soudní přezkum rozhodnutí stavebního úřadu
Dle Nového stavebního zákona platí, že není-li stavebník nebo vlastník stavby v řízení o žalobě proti rozhodnutí stavebního úřadu žalobcem, je toliko osobou zúčastněnou na řízení.[9] Lhůta pro podání žaloby je do 1 měsíce poté, kdy bylo rozhodnutí stavebního úřadu žalobci oznámeno. Jedná se o poměrně krátkou lhůtu, a to i přesto, že Nový stavební zákon umožňuje žalobu případně rozšířit ve lhůtě 2 měsíců poté, co bylo rozhodnutí stavebního úřadu žalobci oznámeno.
Dle § 158 původního návrhu Nového stavebního zákona byl v žalobě proti rozhodnutí stavebního úřadu účastníkem řízení i stavebník. Následným upuštěním od uvedeného pravidla tak bude v praxi docházet k paradoxní situaci, kdy stavebník nebo vlastník stavby bude disponovat méně procesními právy nežli žalobce, který může být v rámci předmětného soudního řízení zároveň odpůrcem jeho stavby. Jedná se tak o velký nepoměr v procesních právech, který by měl být de lege ferenda napraven.
Závěr
S ohledem na shora uvedené lze shrnout, že z deklarované zásady „Jeden úřad, jedno řízení, jedno razítko“, první část této zásady, tedy jeden úřad, Novým stavebním zákonem naplněna nebyla. Pokud se jedná o jedno řízení a jedno razítko, ani v tomto případě Nový stavební zákon nenaplňuje doslovně politicky proklamovanou zásadu. V rámci stavebního řízení, tak jak je Novým stavebním zákonem nastaveno, bude stále zapotřebí řada podkladových aktů pro vydání konečného rozhodnutí. Na první pohled by se tak mohlo zdát, že Nový stavební zákon z většiny původních záměrů a plánovaných institutů, jež měly přinést revoluci stavebního práva, ustoupil. Přesto však Nový stavební zákon přináší řadu změn a zavádí nové instituty, které reálně mohou napomoci nejen zrychlení stavebního řízení, ale celkovému zjednodušení a větší přehlednosti této již ze své podstaty velmi složité právní oblasti, která je imanentní součástí veřejného práva, nicméně má značný přesah rovněž do práva soukromého (viz např. soukromoprávní námitky uplatňované v rámci stavebního řízení).
Lze tedy konstatovat, že se jedná bezesporu o krok kupředu, a tudíž správným směrem. Aktuální znění Nového stavebního zákona představuje v mnoha oblastech žádoucí posun oproti současné právní úpravě v dosud účinném starém stavebním zákoně.[10] V této souvislosti je třeba rovněž podotknout, že ani sebelépe napsaný zákon nevyřeší všechny problémy ze dne na den. Vždy také záleží především na adresátech právní normy, v případě Nového stavebního zákona tedy na všech úřednících, kteří jej budou aplikovat, ale také na přístupu a jednání stavebníků, jakož i všech dalších zúčastněných osob, na které budou ustanovení Nového stavebního zákona v konkrétní věci dopadat. Všichni tito v souhrnu vytvářejí odraz a zhmotnění práva v reálném světě, pro něž bude Nový stavební zákon toliko právní normou určující možnosti a stanovící mantinely. Záležet bude také, jak se v průběhu následujících let vyvine soudní judikatura vztahující se k Novému stavebnímu zákonu. Zda zůstane rigidní, či zda v návaznosti na nově přijatou právní normu napomůže dalšímu rozvoji předmětné právní oblasti.
Nový stavební zákon dle mého názoru nezpůsobí přelomovou revoluci stavebního práva, nicméně jedná se o významný krok postupné evoluce, který by mohl Českou republiku v následujících letech rovněž v této oblasti přiblížit k vyspělé části světa a také dále posílit důvěru občanů v právní stát a jeho řádný chod.
Mgr. Ondřej Jurášek
Purkyt & Co. advokátní kancelář
náměstí 14. října 496/13
150 00 Praha 5
Tel: +420 257 223 737
E-mail: office@purkyt.cz
[1] Nový stavební zákon byl v roce 2021 zvolen nejlepším legislativním počinem pro podnikatelské prostředí v hlasování veřejnosti v anketě Zákon roku. Dostupné >>> zde.
[4] K tomu blíže STUDNIČKA, Martin. Nový stavební zákon aneb rychlost nade vše? In Právní rozhledy, 2019, č. 9,
s. 331–333.
[7] Viz § 4 zákona č. 148/2023 Sb., o jednotném environmentálním stanovisku.
[8] Viz § 178 odst. 3 zákona č. 283/2021 Sb., stavebního zákona, ve znění pozdějších předpisů.
[9] Srov. § 305 zákona č. 283/2021 Sb., stavebního zákona, ve znění pozdějších předpisů.
[10] Shodně kupř. KORBEL, František. BURYAN Jiří. In: Novela nového stavebního zákona a zákon o jednotném environmentálním stanovisku vyšly ve sbírce zákonů. Dostupné >>> zde.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
Mgr. Ondřej Jurášek (Purkyt & Co.)
17.08.2023
Podmínka výslovného vyloučení staveb v nezastavěném území obce.
Stavební zákon[1] stanoví, že v nezastavěném území lze v souladu s jeho charakterem umisťovat vyjmenované stavby jen tehdy, pokud je územně plánovací dokumentace z důvodu veřejného zájmu výslovně nevylučuje.
Jak ale postupovat v situaci, kdy územně plánovací dokumentace stavbu nevylučuje výslovně, ale nepřímo? A jak tomu bude po účinnosti nového stavebního zákona?
Podmínka výslovného vyloučení
Zákon už dále neupřesňuje, jakým způsobem je třeba stavby v nezastavěném území vyloučit, aby byla podmínka výslovného vyloučení splněna.
Problémy nečiní, pokud bude konkrétní stavba uvedena jako nepřípustné využití dané plochy v územně plánovací dokumentaci, nejčastěji tedy v územním plánu. V takovém případě je podmínka výslovného vyloučení bez pochyb splněna. Jedinou šancí, jak dosáhnout povolení výslovně vyloučené stavby, zůstává namítat, že na vyloučení výstavby není dán veřejný zájem.
Situace je však komplikovanější, pokud územně plánovací dokumentace stavbu nevylučuje výslovně, ale pouze nepřímo. Je nutné trvat na doslovném znění zákona, nebo podmínku není nutné posuzovat tak přísně? Na řešení této otázky se neshodují ani soudy.
Dle krajského soudu není jmenovitý výčet třeba…
Dle nedávného rozhodnutí Krajského soudu v Českých Budějovicích[2] požadavek výslovného vyloučení znamená pouze srozumitelné vymezení, které stavby nebudou v nezastavěném území dané obce povoleny. Jmenovité vyloučení nebo konkrétní výčet vyloučených staveb ale není třeba. Pokud tedy územní plán vymezuje určité stavby jako hlavní anebo přípustné využití území a pouze obecně uvádí, že všechny ostatní stavby jsou nepřípustné, je podmínka výslovného vyloučení dle krajského soudu splněna.
Tento postup odůvodňuje tím, že není v silách žádné obce jako pořizovatele územního plánu, aby vymezila vyloučené stavby na nezastavěném území jmenovitým výčtem. Takový požadavek pak označuje za značně přehnaný.
…dle Nejvyššího správního soudu naopak ano
Naopak dle dřívější judikatury Nejvyšší správního soudu[3] nelze dovozovat, že pokud určité stavby spadají pod hlavní nebo přípustné využití, jsou jakékoliv jiné stavební záměry bez dalšího vyloučeny. Je třeba uznat, že přístup Nejvyššího správního soudu více odpovídá znění zákona, který zcela jednoznačně stanoví, že stavba má být vyloučena výslovně.
Aby tedy byla podmínka výslovného vyloučení splněna, měla by být nežádoucí stavba skutečně konkrétně jmenovitě vyloučena v rámci vymezení nepřípustného využití. Obce jako pořizovatelé územního plánu by si proto neměly situaci zjednodušovat obecným zákazem jiných než povolených staveb.
Tento požadavek nelze považovat za přehnaný, jelikož v nezastavěném území lze umístit pouze zákonem vyjmenované stavby. Pořizovateli územně plánovací dokumentace tak zbývá pouze uvést, které stavby ze zákonem povoleného výčtu vylučuje. Nemusí výslovně vyjmenovat všechny myslitelné stavby, což by už přehnaným požadavkem rozhodně bylo.
Nový stavební zákon
Podmínka výslovného vyloučení stavby v územně plánovací dokumentaci byla převzata též do nového stavebního zákona[4]. I nadále tak bude platit, že obce budou muset výslovně uvést v územním plánu stavby, které v nezastavěném území nechtějí.
Nový stavební zákon se hlásí k názoru Nejvyššího správního soudu. Důvodová zpráva[5] uvádí, že za výslovné vyloučení nelze považovat ustanovení, že vše, co není uvedeno v hlavním nebo přípustném využití, je vyloučeno. Výslovné vyloučení musí obsahovat konkrétní výčet uvedených staveb a zařízení, jejichž povolení je v nezastavěném území nebo jeho části nepřípustné.
Doporučení na závěr
Pokud v některých situacích nebude zřejmé, zda je stavbu možné v nezastavěném území provést, dle současného[6] i nového[7] stavebního zákona je možné požádat příslušný úřad o odpověď prostřednictvím žádosti o sdělení územně plánovací informace.
Tereza Žůrková
Advokátní koncipientka
Aegis Law, advokátní kancelář, s.r.o.
Jungmannova 26/15
110 00 Praha 1
Tel: +420 777 577 562
Email: office@aegislaw.cz
[1] Dle § 18 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
[2] Viz rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 25. 4. 2023, č.j. 63 A 12/2020-110.
[3] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2018, č.j. 4 As 234/2017-38.
[4] Dle § 122 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon.
[5] Viz důvodová zpráva k zákonu č. 283/2021 Sb., stavební zákon.
[6] Dle § 21 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
[7] Dle § 174 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
Tereza Žůrková (Aegis Law)
22.08.2023
Věcná novela nového stavebního zákona povolování staveb nezrychlí, naděje na pozitivní změny je ztracena.
Pandemie koronaviru a následná válka na Ukrajině z větší části překryly přípravu a schvalování velmi důležitého právního předpisu – nového stavebního zákona a jeho novel. V předchozích dnech byl završen legislativní proces schvalování velké věcné novely stavebního zákona. Z důvodu popsaných událostí se ani schvalování této velké věcné novely zákona netěšilo zvýšené pozornosti odborné veřejnosti, všichni se vesměs spokojili s ujištěním některých poslanců, že na novele panuje široká politická shoda, tato byla v Poslanecké sněmovně schválena jednomyslně a přišlo ujištění, že jde o výrazný posun k lepšímu na úseku povolování staveb v této zemi.
Teď už se konečně a opravdu vše zrychlí a zjednoduší, tvrdili zákonodárci. Realita platného znění zákona je však zcela opačná.
Věcná novela stavebního zákona
Dne 5. 6. 2023 byl ve Sbírce zákonů publikován zákon č. 152/2023 Sb., kterým se mění nový stavební zákon, tj. zákon č. 283/2021 Sb. Jednalo se o velmi očekávanou věcnou novelu nového stavebního zákona, která měla velkou mediální podporu ze strany Ministerstva pro místní rozvoj, a která dle ministerstva měla zajistit: „… rychlé, jednoduché a transparentní stavební řízení pod zásadou jeden úřad, jedno řízení, jedno razítko.“ K tomu bylo ještě doplněno, že novela nového stavebního zákona přináší pevně stanovené lhůty pro rozhodování stavebních úřadů, na stavební povolení se tedy už prý nebude „čekat věky“. Po seznámení se s textem schválené novely zákona je ovšem možné dospět k celkem jednoznačnému závěru: nic z právě slibovaného věcná novela stavebního zákona nepřináší, věc se má přesně naopak.
Věcná novela nového stavebního zákona je zklamáním pro všechny, kteří věnovali velké úsilí, erudici, čas, náklady a víru tomu, že se české veřejné stavební právo konečně dostane na úroveň moderního práva 21. století a výrazně pomůže v rozvoji a prosperitě České republiky. Věcnou novelou stavebního zákona se vracíme zpět, resp. i nadále setrváváme ve světě mohutného úřadování s přebujelou soustavou stavebních (a dotčených) úřadů, které velmi často nejsou schopny stavby povolovat ani v přiměřené lhůtě a ani v potřebné kvalitě. Myšlenka v současnosti tolik rezonující ve veřejném prostoru o snižování byrokracie, o redukci úředních agend, o zvyšování efektivity ve veřejném sektoru, prostě myšlenka o „štíhlém státu“ zde vůbec nenašla svého naplnění.
Reforma veřejného stavebního práva
Co je, resp. bylo cílem reformy veřejného stavebního práva v České republice, jest bylo mnohokrát řečeno a napsáno. Ve veřejném prostoru panovala vzácná shoda, že povolování staveb je potřeba zásadně reformovat ve formě nového stavebního zákona. Ostatně bez něj by nejspíše nebylo ani možné čerpat prostředky z velkorysého Národního plánu obnovy financovaného z prostředků Evropské unie. Doposud však bohužel není na úseku veřejného stavebního práva účinný žádný nový právní předpis (nebo je/byl účinný veskrze ryze formálně), vše se neustále oddaluje a mění. Více než dvě dekády se veřejně hovoří o velmi nedobré situaci v oblasti povolování staveb v České republice. Současná reforma veřejného stavebního práva byla započata přípravnými pracemi již v roce 2018. Dnes, po pěti letech, jsme v situaci, že snad od 1. 1.2024 zahájí svoji činnost Dopravní a energetický stavební úřad a od 1. 7. 2024 snad vstoupí v účinnost nový stavební zákon jako celek. Přitom se tak mělo stát už v roce 2022, snad i ještě dříve. Nekonečné průtahy jakoby nikomu nevadí. Tedy kromě stavebníků, ale ti jsou v celém tomto procesu zcela na posledním místě. O ně v principu nejde, řekněme si to otevřeně.
Dovolím si stručně uvést, co z hlediska předmětné reformy veřejného stavebního práva považuji za klíčové. Z mého úhlu pohledu je nezbytné, aby:
- vznikla jednotná státní stavební správa,
- byly integrovány dotčené orgány,
- probíhalo jenom jedno povolovací řízení stavby, v rámci něhož by byly tímto jedním povolením zároveň vyřešeny všechny dotčené veřejné zájmy,
- procesy ve veřejném stavebním právu byly realizovány v digitální formě,
- odvolací řízení bylo založeno na principu plné apelace,
- zákonem byly stanoveny pevně dané procesní lhůty.
Původní veze nového stavebního zákona, napsaná nejlepšími českými právníky v oboru správního práva, vše toto obsahovala. Zvládli to celé tehdy připravit za čtyři měsíce. Nový brilantní zákon. Nevymlouvali se na tisíc věcí okolo, neříkali stále dokola, jak něco nejde a proč je všechno tak hrozně složité a musí trvat tak dlouho. Prostě pracovali, a to ve špičkové kvalitě. Odevzdali stručný, srozumitelný, přehledný a moderní kodex stavebního práva, který tato země životně potřebuje. Jak to však všechno nakonec dopadlo, odborná veřejnost dobře zná. Je to z mého pohledu ale hlubší celospolečenský problém; jsem přesvědčen, že bude trvat bohužel ještě nejméně dvě dekády, než naše společnost takovouto excelentní práci ocení, bude si ji považovat, bude ji chtít a bude ji i vyžadovat. Toho se dočká a vynutí si to bohužel asi až generace našich dětí či vnuků.
Dnes jsme v létě roku 2023. Výše zmiňovaná brilantní první verze nového stavebního zákona byla mediálně i resortně ukřižována a máme zde nyní platnou zbytnělou, málo srozumitelnou, komplikovanou a neúměrně obsáhlou verzi nového stavebního zákona ve znění jeho věcné novely, která stále pořád není účinná, která praxi přinese výrazné interpretační a aplikační problémy, která současnou nedobrou situaci zakonzervuje na několik dlouhých let, a která neobsahuje takřka nic či jen strašně málo z étosu a principů, na kterých byla reforma veřejného stavebního práva zrozena. „Podařilo“ se asi jediné, stavební úřady zůstanou na všech těch asi sedmi stech obcí. Tato doslova úporná snaha některých subjektů se tedy vydařila. Jaký to ale bude mít obrovsky negativní důsledky na povolování staveb zákonodárce prostě slyšet nechce.
Věcná novela povolování staveb ani nezrychlí a ani nezkvalitní
Věcná novela nového stavebního zákona vyhlášená pod číslem 152/2023 Sb. pod „hezkou fasádou“ bourá princip jedno řízení a jedno razítko. Navenek vše vypadá úžasně. Bude zde jedno povolovací řízení a jedno razítko stavebního úřadu. To je ovšem jen ten hezký povrch a uvnitř je prázdno. Takřka kompletním zrušením integrace dotčených orgánů, které přináší věcná novela, se zase vracíme, resp. zůstáváme v zemi, kde se ve velkém chrlí všemožná stanoviska, závazná stanoviska, vyjádření, povolení, koordinovaná stanoviska apod. Toto vše věcná novela znovu vrací do hry, tak jak to platí již dnes a jak platit už nemělo. A nově ještě přibude tzv. „jednotné enviromentální stanovisko“, které je upraveno speciálním zákonem č. 148/2023 Sb. Navenek je toto jednotné stanovisko prezentováno opět s lákavou představou, jak budou jednotně chráněny veřejné zájmy na úseku ochrany životního prostředí, ale v podstatě půjde o další nárůst administrativní zátěže, o další nový podkladový materiál pro stavební úřad, o další „povolovací“ řízení vyžadující si, byť ne povinně, další pokladové materiály (např. od Agentury ochrany přírody a krajiny). Nová agenda jednotného enviromentálního stanoviska si vyžádá další nové úředníky, a to v počtu až 300 nových úředních osob. A z hlediska vydávání jednotného enviromentálního stanoviska zákon předpokládá zase pouze jen pořádkové lhůty, opět si na jeho vydání tedy stavebníci budou muset více či méně dlouho počkat. O žádné zrychlení povolovacího procesu zde nemůže být vůbec uvažováno. A opět toto vše mohla a měla být agenda přímo stavebního úřadu, kam by byla integrována společně s převodem specialistů z jednotlivých dotčených orgánů, zde na úseku ochrany přírody a krajiny, tak jak to původně předpokládal nový stavební zákon.
Po účinnosti věcné novely nebude platit ani to, co tvrdí Ministerstvo pro místní rozvoj, tedy že: nový stavební zákon přináší pevně stanovené lhůty pro rozhodování stavebních úřadů, na stavební povolení se tedy už nebude čekat věky. Nový stavební zákon totiž zase obsahuje pouze pořádkové lhůty pro vydání povolení záměru. Opět naprosto stejná situace jako dnes, tedy opět jen pořádkové nikoliv prekluzivní lhůty, opět bude plně v gesci stavebního úřadu, kdy o stavebním záměru rozhodne a jeho často několika měsíční prodlení bude tak jako dnes v podstatě neřešitelné. A důvod, proč nerozhodnout včas se přece vždy najde (věc je složitá, je nás málo, něco ve spise chybí, čerpáme dovolenou apod.). Opět naprosté odvrácení se od stěžejního principu reformy veřejného stavebního práva, opět změna oproti první verzi nového stavebního zákona, který obsahoval účinné nástroje jak se bránit nečinnosti stavebního úřadu.
V současnosti máme v České republice asi 700 stavebních úřadů. Tento počet pravděpodobně zůstane zachován. Česká republika ale nemůže mít tolik stavebních úřadů. Nemá, nikdy neměla, a nikdy mít nebude tolik specialistů, kteří budou schopni na sedmi stech stavebních úřadech agendu řádně, profesionálně a na potřebné odborné úrovni vykonávat. Musíme udělat vše pro to, aby se počet stavebních úřadů výrazně, ale opravdu výrazně snížil. Příběh o babičce, která musí mít stavební úřad pokud možno ve své obci a teze o místní znalosti stavebních úřadů možná platily před dvaceti lety. Dnes, v dynamickém a online světě, kde chceme i stavby povolovat v digitálním prostředí, a kde jsou stavebníci v podstatě vždy zastupováni profesionálem o oblasti projektování staveb, je onen příběh naprosto neudržitelný. Pokud tedy opravdu chceme moderní, funkční, profesionální a efektivní veřejnou správu. A to myslím chceme všichni.
20 let, kdy stavební úřady působí jako orgány územních samosprávních celků, prokázalo, že tento model se neosvědčil, není funkční a není efektivní. Nemůžeme to mít ale územním samosprávám za zlé, těžko v tomto postavení mohly důstojně obstát. Myslím, že už se v existující realitě zcela tristní situace na úseku povolování staveb nemůžeme donekonečna tvářit a předstírat, že je vlastně vše v pořádku, a že jsou jen drobné potíže. Nemyslím, že můžeme korektně tvrdit, že teď už to opravdu bude lepší, teď už vše bude fungovat, teď už bude Ministerstvo pro místní rozvoj vše lépe koordinovat, usměrňovat a metodicky řídit a vše teď vyřeší nový stavební zákon ve znění své věcné novely a digitalizace procesů. Nezlepší se to, nezmění se to, nic si nenamlouvejme. Smíšený model veřejné správy (zde výkon přenesené působnosti) ve sporné agendě, a tou povolování staveb je, prostě z podstaty věci nemůže nikdy dobře fungovat. Na to je zde příliš mnoho vzájemně protichůdných zájmů, kterým úřední aparát stavebních a dotčených orgánů není schopen a často ani ochoten čelit. Možná že např. rakouská veřejná správa (samospráva) toto zvládne, česká bohužel (zatím) ne. Smíšený typ veřejné správy může u nás dobře fungovat a asi i funguje v nesporných agendách, obce dobře mohou vykonávat agendu občanských průkazů, cestovních pasů, řidičských průkazů, matrik apod. Ale už to nejde na úseku povolování staveb. Přiznejme si to konečně.
Věcná novela nového stavebního zákona ruší jednotnou státní stavební správu a povolování staveb ponechává v gesci stavebních úřadů orgánů územních samosprávných celků (s jednou výjimkou, viz další text). O tom, proč má stavby povolovat státní stavební správa a nikoliv orgány samosprávy již bylo napsáno a řečeno asi úplně vše, nepokládám za nutné to v tomto textu znovu opakovat nad rámec výše popsaného. Samozřejmě by v systému státní stavební správy nevznikl žádný megaúřad, ale nastavila by se – konečně – funkční a efektivní organizační struktura po vzoru katastrálních úřadů. Nevšiml jsem si, a asi nikdo z nás, že bychom na úseku agendy katastru nemovitostí byli skoro nejhorší na světě. Na úseku povolování staveb bohužel skoro nejhorší jsme a naděje, že se to změní, je malá. Byla šance to změnit, nový stavební zákon to předpokládal, jeho věcná novela však tuto naději pohřbila. Doplatíme na to všichni.
Přitom by to šlo. A zákonodárce to dobře ví. Proto věcná novela zřídila Dopravní a energetický stavební úřad, který bude povolovat nejvýznamnější dopravní a energetické stavby. A tento úřad je čistě státním úřadem a nepředpokládá se, že by měl rozbujelou organizační strukturu. Bohužel ale tento stavební úřad bude mít dva odvolací orgány, a to Ministerstvo dopravy (dopravní stavby) a Ministerstvo průmyslu a obchodu (energetické stavby). Odvolacím orgánem v soustavě stavebních úřadů bude rovněž i Ministerstvo pro místní rozvoj (vůči krajským úřadům). Namísto jednoho centrálního odvolacího, metodického a koordinujícího správního úřadu – Nejvyššího stavebního úřadu, který byl coby „megaúřad“ odmítnut, tu budeme mít hned tři ministerstva s touto působností. Domníval jsem se, že ve světle výkonu veřejné správy v naší zemi už všichni vnímáme neudržitelnost myšlenky: čím více bude úřadů, tím lepší bude výkon státní správy. Asi tomu tak není.
Co zbylo z étosu reformy veřejného stavebního práva?
Co tedy v novém stavebním zákoně ve znění jeho věcné novely zbylo z principů reformy veřejného stavebního práva? Z mého pohledu je toho pramálo. Domnívám se, že v podstatě jenom tři aspekty, ale i ty jsou a budou komplikované. Jedná se o „pouze“ jedno povolovací řízení, apelační princip v odvolacích řízeních a digitalizace.
Jedno povolovací řízení je bezpochyby přínosné, nicméně za situace, kdy nedochází k integraci dotčených orgánů a i nadále budou těmito orgány vydávány podkladové správní akty, je „výhoda“ jednoho povolovacího řízení přinejmenším diskutabilní. Nehledě na skutečnost, že již v současnosti je mnoho staveb povolováno v jednom společném územním a stavebním řízení. Jedno povolovací řízení staveb tedy lze obecně považovat za přínosné, nicméně tento nový procesní institut v praxi po účinnosti věcné novely nic dramaticky nezlepší.
Apelační princip v odvolacích řízeních je bezesporu velmi přínosný a bude jím odstraněn velmi nežádoucí a dnes zcela běžný procesní ping-pong mezi stavebním úřadem I. a II. instance. Nicméně tato věc významně zvýší odpovědnost úředních osob na odvolacích stavebních úřadech. Již dnes je velký problém získat potřebné specialisty na odvolací stavební úřady. O tyto pracovní pozice není příliš velký zájem. Za situace, kdy práce na odvolacím stavebním úřadě bude od 1. 7. 2024 mnohem náročnější s mnohem vyšší mírou právní odpovědnosti, si nelze dělat iluze, že to bude v praxi dobře fungovat. Odvolací stavební úřady budou mít velké personální problémy.
O plné digitalizaci povolování staveb podle mého názoru nelze hovořit za situace, kdy nový stavební zákon umožňuje podat žádost o povolení stavebního záměru i v listinné podobě. Dále panují značné obavy, zda se Ministerstvu pro místní rozvoj vůbec podaří do 1. 1. 2024 připravit a spustit digitalizaci stavebních procesů. A v neposlední řadě si všimněme výrazné neochoty velké části občanů komunikovat se státem elektronicky. Ministerstvo vnitra např. muselo direktivně přinutit fyzické osoby k používání datových schránek, aby od této povinnosti nakonec zase rychle upustilo po poměrně masivním veřejném odporu. Je potřeba se skutečně fundovaně zaobírat a řešit situaci, kdy značná část občanů odmítá digitální komunikaci se státem, přičemž ti samí občané ve velké míře ve svém soukromém životě elektronické nástroje komunikace používají.
Již výše bylo uvedeno, že v celé této záležitosti je stavebník až na posledním místě. Proč? Protože kdyby nebyl na posledním místě, tak by věcná novela těžko mohla připustit, abychom v tichosti zachovali tu neuvěřitelnou míru zbytečné byrokracie a všemožných procesů, správních aktů, rozbujelé soustavy správních orgánů apod. Pokud v budoucnu budete stavět třeba malý rodinný dům a s ním i studnu a na vlastním stavebním pozemku bude zároveň potřeba pokácet strom, bude vás zase čekat martyrium dotčených orgánů; kromě samotného povolení stavebního záměru bude nutné získat závazné stanovisko hygieny, závazné stanovisko hasičů, koordinované závazné stanovisko obecního úřadu obce s rozšířenou působností, jehož součástí bude ještě jednotné enviromentální stanovisko se svými podkladovými stanovisko. To má být ono zjednodušené a rychlejší povolování staveb? A to nepíši o tom, jak komplikované bude pro úřední osoby na stavebních úřadech nastudovat obsáhlý a komplikovaný nový stavební zákon ve znění jeho věcné novely, a tento řádně aplikovat v praxi. Mám v tomto velké obavy.
Závěr
Jsem přesvědčen, že nový stavební zákon ve znění své věcné novely nemůže zásadně zlepšit a zrychlit proces povolování staveb v České republice (snad vyjma povolování vyhrazených staveb). Problém bude i jen se samotnou aplikací nového, zbytnělého a komplikovaného znění stavebního zákona. Domnívám se, že nás za několik let opět čeká diskuze, jak dál ve veřejném stavebním právu a jak povolování staveb zase zrychlit a zkvalitnit. Podle mého názoru se opět budeme muset vrátit k principům, které přinesla první verze nového stavebního zákona. Osobně nevidím ve veřejném stavebním právu v České republice jinou cestu, než vytvoření jednotné státní stavební správy s plnou integrací dotčených orgánů. Obrovskou šanci, kterou jsme v oblasti povolování staveb v České republice měli, jsme zase bohužel promarnili.
JUDr. Roman Kočí, MBA, MSc,
externí doktorand na Právnické fakultě Univerzity Palackého v Olomouci
e-mal: kociro@seznam.cz
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
JUDr. Roman Kočí, MBA, MSc
07.08.2023
Zásady pro výstavbu – podstata, forma a účel.
Stále častěji se v praxi setkáváme s problematikou tzv. zásad pro výstavbu, a to nejčastěji ze strany investorů (developerů), na něž dopadají, avšak také ze strany samotných obcí, které je vytvářejí a následně přijímají na základě schváleného usnesení zastupitelstva dané obce. Jelikož se v případě zásad pro výstavbu jedná o komplexní problematiku, z důvodu přehlednosti bude o nich pojednáno ve dvou samostatných článcích. Nyní si přiblížíme, co to vlastně zásady pro výstavbu jsou, druhá část článku se bude věnovat jejich závaznosti.
Co to tedy tzv. zásady pro výstavbu vlastně jsou? Zásady pro výstavbu představují fakultativní dokument obce, kterým se snaží usměrnit developerské projekty zejména na výstavbu nových rodinných domů, bytových domů či průmyslových objektů a podílení se zejména na vybudování adekvátní veřejné infrastruktury. Jedná se tak o určitou formu či zásady spolupráce mezi obcemi a investory.
Postupem času se se zásadami pro výstavbu setkáváme stále častěji, neboť se jedná o atraktivní a smysluplný nástroj pro stále více obcí, na které aktuálně cílí řada developerských projektů. V dominantní většině jsou zásady pro výstavbu přijímány v obcích v aglomeraci krajských měst a hlavního města Prahy včetně ní samotné. Ačkoliv se tedy nejedná o žádnou novinku, ale o praktiku realizovanou již několik let, legislativa na zásady pro výstavbu zatím nijak nereagovala. Platí tak, že zákon o obcích ani jiný právní předpis uvedenou problematiku dosud nijak neřeší, proto jejich existence není v rozporu s právní úpravou. Neexistuje ani žádná metodika, jak by měly zásady pro výstavbu v praxi vypadat.
Zásady pro výstavbu lze samozřejmě nahradit individuálními dohodami mezi investorem a obcí, v jejímž katastrálním území má být záměr realizován. Ze zkušeností ale vyplývá, že individuální dohody mohou vést k narušení transparentnosti a předvídatelnosti podmínek výstavby jako principů dobré správy. Nutno podotknout, že individuální ujednání jsou nestálá a v tom důsledku i proměnlivá a tím také z pohledu obce ne zcela žádoucí. Přitom obecný (veřejný) zájem spočívá v trvalosti či dlouhodobosti podmínek pro výstavbu, a to zejména v souvislosti s proměnlivostí obecních zastupitelstev v důsledku komunálních voleb. Transparentnost pravidel pro novou výstavbu je tak plně vhodná pro samotné obce a zároveň i pro investory, jelikož se vyhnou mnohdy složitým jednáním o realizaci jejich záměru a již předem ví, za jakých podmínek bude možné záměr realizovat. Zbývá dodat, že transparentnost zásad pro výstavbu je posílena i tím, že se jedná o veřejně dostupný dokument, se kterým se lze seznámit ještě před zahájením příprav budoucího investičního záměru.
Ze samotného zákona o obcích vyplývá pro obce povinnost pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů s respektováním veřejného zájmu. Cílem zásad pro výstavbu je tak stanovení podmínek, při nichž bude obec podporovat výstavbu na svém území. Obec totiž v územním a stavebním řízení bude často vystupovat v procesní pozici tzv. vedlejšího účastníka řízení, kdy v případě nesouladu plánované výstavby s veřejným zájmem může nejrůznějšími procesními úkony protahovat vydání meritorního rozhodnutí stavebního úřadu. Právě stanovení podmínek výstavby a jejich splnění posiluje legitimní očekávání investora, že jeho záměr bude moci být realizován a podporován. Smyslem zásad pro výstavbu je tedy koordinovaný postup přípravy investičních záměrů mezi obcemi na straně jedné a investory na straně druhé.
Již na tomto místě je ale potřeba předeslat, že obec může podporovat takovou výstavbu pouze v rámci vlastních samosprávných kompetencí, nikoliv v rámci výkonu přenesené působnosti. Zásady pro výstavbu tak mají zajistit potřeby občanské vybavenosti, kulturního rozvoje, dopravy apod. Přijímání zásad pro výstavbu zejména obcemi v aglomeraci velkých měst tak sleduje zejména koordinovaný postup obce a investorů, kdy je potřeba reagovat na budoucí nárůst obyvatel a potřebu navýšení kapacity veřejné infrastruktury.
Spolupodílení se na vybudování veřejné infrastruktury může mít více podob. Zcela typickým případem je finanční (investiční) příspěvek sloužící ke spolupodílení se na pokrytí nákladů spojených s navýšením kapacity veřejné infrastruktury, kdy tyto náklady nelze plně pokrýt z daňových výnosů a vlastního rozpočtu obcí. Z investičního příspěvku jsou tak hrazeny náklady na zřízení, údržbu, úpravy a užívání veřejné infrastruktury vyvolaných investičním záměrem. Je třeba doplnit, že zásady pro výstavbu se nevztahují na individuální výstavbu, ale směřují výhradně na spolupráci s developery.
Nespornou výhodou zásad pro výstavbu je rovný přístup mezi obcí a jakýmkoliv developerem, zajištění stejných podmínek pro každého, závazek obce poskytnout nápomoc s realizací záměru a v neposlední řadě i kontrola nad limitací výstavby.
Každé obci s každým novým obyvatelem vzrůstají náklady na veřejnou infrastrukturu, a to zejména v otázce kapacit inženýrských sítí, staveb čističek odpadních vod, silnic, parkovacích stání, kapacit školek a školských zařízení apod. Proto je potřeba zajistit podmínky pro chod veřejné infrastruktury a zajistit tak prostředky potřebné pro rozšiřování nebo budování zcela nové veřejné infrastruktury, které úměrně odpovídají realizovanému záměru.
Závěrem lze uvést, že zásady pro výstavbu nalezneme již v desítkách měst a obcí, setkat se s nimi můžeme v Praze, dále např. v Brandýse nad Labem, Úvalech, Říčanech, Stránčicích, Hořovicích, Jihlavě, Roudnici nad Labem, Milovicích či Mnichově Hradišti. Dále se zásady pro výstavbu uplatňují v Brně a okolních obcích jako jsou Rosice, Újezd u Brna, Šlapanice a jedním z posledních je i městys Drásov. Obcí s přijatými zásadami pro výstavbu však stále přibývá.
JUDr. Kamil Jelínek, Ph.D.
JUDr. František Halml, Ph.D.
Palác Jalta, Dominikánské náměstí 656/2
602 00 Brno
Tel.: +420 608 971 565
e.mail: kancelar@akjelinek.cz
[1] Úřad pro ochranu hospodářské soutěže | Informační listy [online]. uohs.cz. 2017. [cit. 2. 6. 2023], s. 22. K dispozici >>>zde.
[2] Kumar, P., & Kumar, P. (2022). Vendor Lock-In Situation and Threats in Cloud Computing. International Journal of Innovative Science and Research Technology, 7(9).
[3] „Lze tedy shrnout, že základní potřebou každého odpovědného zadavatele je předcházet vzniku této situace. Jednou z možností, jak toho zadavatel může docílit, je, že si vyhradí předání zdrojových kódů původním dodavatelem pro potřeby svoje či pro potřeby svého potenciálního nového dodavatele. Zaprvé, jenom takto si totiž legálně opatří informace (zdrojový kód), které by jinak byly chráněny zákonem jako obchodní tajemství (§ 504 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů). Zadruhé, kdyby tak neučinil, vystavil by se riziku, že mu původní dodavatel později zdrojové kódy nebude ochoten poskytnout a že vendor lock-in efekt skutečně vznikne.“ (rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 6. 2. 2020 č.j. ÚOHS-04205/2020/322/PJe)
[4] Přehledný souhrn možných opatření obsahuje např. Datlab Institut (2021) Jak žít s vendor lockem ve veřejných zakázkách, příručka pro zadavatele. K dispozici >>> zde.
[5] Podobnou skepsi nalezneme i u Káňová, Marcela (2020). „Kolize hospodářské soutěže a principů 3E- veřejné zakázky v oblasti IT.“ Obchodní Právo. (4), 22-35.
[6] Rozsudek NSS ze dne 5. 6. 2008, č.j. 1 Afs 20/2008 – 152, obdobně také důvodová zpráva k ZZVZ
[7] Na tomto místě autoři pro účely tohoto článku ponechávají stranou situaci tzv. partnerských programů.
[8] Poznamenejme, že struktura vyhrazené změny závazku pro úpravu ceny může být po 10 letech zastaralá a pro dodavatele ekonomicky neudržitelná či pro zadavatele nevýhodná. V případě uplatnění opce však není možné tento aspekt znovu projednat aniž by se jednalo o významnou změnu závazku.
[9] Williamson, O. E. (2008). Outsourcing: Transaction cost economics and supply chain management. Journal of supply chain management, 44(2), 5-16.
[10] Zdůrazněme, že ambicí „Pragmatického“ zadavatele není vendor lock-in zcela odstranit, protože to je jednoduše nereálné. Cílem zadavatele je sílu vendor lock-inu zmírnit a dodavatele odradit od oportunistického chování.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
JUDr. Kamil Jelínek, Ph.D., JUDr. František Halml, Ph.D.
07.08.2023